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Por Maria Inês Pedrosa Nahas

A construção de indicadores para mensurar a qualidade de vida urbana não é tarefa simples, especialmente quando tais indicadores passam a ser efetivamente empregados pelo poder público, como ferramentas auxiliares na tomada de decisão.

 

O desafio dessa tarefa reside, primeiramente, na compreensão do conceito de “qualidade de vida urbana”. Sendo a expressão “qualidade de vida” tão comum, antiga, e de uso universal, o acréscimo do termo “urbana” muda radicalmente seu sentido. O conceito de qualidade de vida se consolidou especialmente a partir da década de 1960, quando passou a ser empregado como contraponto às avaliações estritamente econômicas do nível de desenvolvimento dos países. Ao longo dos anos 1970 e 1980, esse conceito sofreu influência das diversas transformações sociais, notadamente da chamada “questão ambiental”. Assim, a partir da década de 1990, a discussão acerca da “qualidade de vida urbana” ganhou relevância e se incorporou ao debate político e acadêmico internacional, como expressão da preocupação mundial com as conseqüências socioambientais do acelerado processo de urbanização, ocorrido durante as décadas anteriores.

 

Dessa forma, saindo de um enfoque na pessoa, no indivíduo – para onde remete o conceito de “qualidade de vida” –, o foco do conceito passou a ser a cidade, as pessoas inseridas na cidade, no meio urbano. Pode-se dizer que o conceito de “qualidade de vida urbana” se situa entre o de “qualidade de vida” e o de “qualidade ambiental”; de tal forma que, quando se trata de mensurar a qualidade ambiental, enquanto conceituação ampla, a qualidade de vida urbana torna-se elemento dessa qualidade ambiental. Entretanto, quando se trata da formulação de indicadores para instrumentalizar o planejamento urbano – particularmente no nível municipal –, a qualidade ambiental, no sentido estrito, se torna um dos elementos no dimensionamento da qualidade de vida urbana. Portanto, o conceito de qualidade de vida urbana resulta do enfoque no desenvolvimento das cidades e seus problemas socioambientais e da necessidade de monitorar seu desenvolvimento no nível local, tendência que marcou a formulação de indicadores sociais e ambientais a partir da década de 1990.

 

Esse enfoque nas cidades representa um segundo desafio à formulação de indicadores de qualidade de vida urbana. Tradicionalmente, os indicadores sociais procuram avaliar as condições de vida remetendo ao indivíduo, às pessoas, independentemente do contexto em que vivem. Tais indicadores, muitas vezes denominados populacionais ou sociodemográficos, captam o efeito do acesso da população a bens e serviços, ou seja, o acesso social. Dessa maneira, indicadores clássicos como “taxa de mortalidade infantil” ou “taxa de alfabetização” refletem o acesso social da população a serviços e outros recursos de saúde e educação. Entretanto, tais indicadores não expressam a oferta de serviços de educação ou saúde, mas sim, o quanto tal oferta beneficiou as pessoas.

 

No entanto, para que seja útil à formulação de políticas públicas, essa abordagem é insuficiente para avaliar a qualidade de vida urbana. Especialmente quando se trata do planejamento municipal, é preciso que os indicadores expressem a capacidade do município em oferecer tal qualidade de vida a seus moradores. Em outras palavras, é fundamental que avaliem também a oferta de serviços, sinalizando a localização geográfica dos mesmos e a possibilidade espacial de acesso à oferta por parte da população, ou seja, o acesso espacial.

 

Esse é um aspecto fundamental. Especialmente nas regiões metropolitanas, é enorme o contingente de população que se desloca entre municípios (e também dentro do município, no caso de grandes cidades) em busca de trabalho, escola, equipamentos de saúde e outros serviços. Também no país como um todo, embora em menor escala, é grande o deslocamento de população em busca, por exemplo, de equipamentos de saúde de alta complexidade, de universidades melhor qualificadas e outras ofertas. Esse aspecto necessariamente deve ser incorporado a indicadores que pretendem avaliar a qualidade de vida urbana. Trata-se de formular indicadores urbanos que avaliem a oferta disponível para a população, considerando tanto aquela localizada no município de origem quanto nos municípios vizinhos, para onde as pessoas se deslocam.

 

Esse duplo enfoque possibilita ao poder público a identificação de prioridades setoriais e também espaciais, para que suas políticas, programas e investimentos resultem em melhoria da qualidade de vida que a cidade oferece aos seus moradores.

 

Quando se trata de grandes cidades, essa abordagem espacial da oferta representa um terceiro desafio à construção de indicadores de qualidade de vida urbana. Tais cidades abrigam profundas diferenças em seu interior, nos mais diversos aspectos, configurando um mosaico espacial de serviços, equipamentos, padrões de ocupação, condições ambientais e condições sociais. As cidades latino-americanas, principalmente as metrópoles, mostram quase completa dualidade social e espacial. De um lado, uma minoria da população concentra volumes crescentes da riqueza e constituem uma cidade legal, amparada e protegida por leis e mecanismos econômicos. De outro, uma maioria empobrecida, com escassas oportunidades de informação e progresso social que conforma, juntamente com a primeira, a cidade real. Em resumo, trata-se de pequeno grupo de “ilhas” de bem-estar, rodeadas por um “mar de pobreza”.

 

Nessa situação, torna-se indispensável a construção de indicadores georreferenciados no espaço intra-urbano, permitindo também ao gestor público local a identificação de prioridades espaciais para certos investimentos, especialmente localização de equipamentos sociais que promovam um acesso eqüitativo a serviços e bens, promovendo a inclusão social e a eqüidade.

 

Em síntese, para mensurar a qualidade de vida urbana em toda sua extensão conceitual, torna-se necessário construir um sistema de indicadores (e não somente indicadores isolados) que possa dimensionar, por um lado, o acesso social, ou seja, o reflexo do acesso a “bens de cidadania” – aqueles considerados essenciais à satisfação das necessidades básicas de uma sociedade num determinado período de tempo –, e por outro lado, a possibilidade espacial de acesso – a acessibilidade – da população a tais bens.

 

Essas são as idéias que norteiam a linha de pesquisa que resultou no conhecido sistema de indicadores intra-urbanos de Belo Horizonte. A cidade dispõe de um sistema de indicadores com dois índices intra-urbanos georreferenciados em mais de 70 unidades espaciais intra-urbanas, denominadas “unidades de planejamento” (UPs). Tais áreas abrigam relativa homogeneidade socioeconômica, e são subdivisões das regiões administrativas da prefeitura municipal. Um desses índices, denominado Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU), foi desenvolvido em 1996, e já foi consolidado em 3 séries temporais; o outro, o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS), foi elaborado no ano 2000.

 

O IQVU é calculado com base em indicadores que enfocam o ambiente do ponto de vista físico, retratando o lugar, incluindo o ambiente natural e construído, através de indicadores da oferta de serviços referentes a 10 setores. Esses foram escolhidos com a participação direta dos gestores públicos locais. No cálculo do índice para cada UP, os valores das ofertas são ajustados pela introdução de uma “medida de acessibilidade”, estabelecida com base no tempo de deslocamento entre tais unidades espaciais. O IVS por sua vez, compõe-se de indicadores populacionais que avaliam as condições de vida tal como elas se manifestam na população, ou seja, avalia as pessoas do lugar, o acesso social aos bens e recursos urbanos. Esses dois índices são amplamente empregados pela administração municipal, na identificação de prioridades para a alocação de recursos, definição de políticas e localização espacial de programas. Também é objeto de estudo em universidades locais e organizações não governamentais da cidade, há mais de uma década.

 

O IQVU foi originalmente desenvolvido como critério objetivo para subsidiar uma repartição mais equânime dos recursos do orçamento participativo. Com o passar do tempo, tornou-se uma sólida referência local, levando à consolidação das unidades de planejamento que hoje estão incorporadas ao imaginário da cidade. No campo metodológico, as atualizações temporais do índice (hoje disponível para 1994, 1996 e 2000) permitiram, por um lado, a seleção mais apurada de sua composição, e a análise da evolução –  temporal e espacial – de 48 dos 75 indicadores originais, que abordam as 10 variáveis.

 

Com essa concepção teórica e metodológica, desenvolveu-se em 2005, o IQVU dos municípios brasileiros – IQVU-Br – para subsidiar o Ministério das Cidades com um sistema de indicadores mais afeito à sua missão, útil à identificação de prioridades espaciais e setoriais para seus programas, políticas e projetos. Esse índice teve sua composição temática definida com a participação de gestores públicos municipais, estaduais e federais, pesquisadores de universidades e outras instituições de todo o país, além de membros de organizações não governamentais. Também a proposição e seleção dos indicadores foram feitas com a participação de especialistas em determinadas áreas temáticas urbanas, de renome nacional e internacional.

 

Ao final de diversas etapas, desenvolveu-se um sistema composto por 49 indicadores urbanos, georreferenciados em cada um dos 5.560 municípios brasileiros, que permitem avaliar a possibilidade espacial de acesso à oferta de serviços e recursos referentes às variáveis: “comércio e serviços”; “cultura”; “economia”; “educação”; “habitação”; “saúde”; “instrumentos de gestão urbanística”; “participação e organização sociopolítica”; “meio ambiente urbano”; “segurança pública”; “transportes”.

 

Os valores obtidos para cada uma das 11 variáveis são agregados para gerar o Índice de Qualidade de Vida Urbana municipal. Para o cálculo, utilizou-se software desenvolvido com base no modelo matemático de Belo Horizonte, e aperfeiçoado para o IQVU-Br. Vale ressaltar que, no cálculo do índice para determinado município, considera-se tanto a oferta de serviços localizados nesse município, quanto a oferta existente em municípios vizinhos. Além disso, foram incluídos indicadores que avaliam a quantidade e a qualidade das ofertas. Cabe assinalar ainda que os indicadores são calculados com dados de 10 diferentes fontes de informação nacionais e, em sua imensa maioria, podem ser recalculados anualmente, com dados mais recentes.

 

Dessa forma, o IQVU-Br é hoje o único sistema de indicadores essencialmente urbanísticos, disponível para a totalidade dos municípios brasileiros, e que avalia um ângulo fundamental da qualidade de vida urbana, qual seja, a acessibilidade a serviços. Poderá ser empregada para análise, avaliação de impacto e monitoramento de políticas públicas. Além disso, se utilizado juntamente com o conhecido Índice de Desenvolvimento Humano municipal, poderá oferecer uma visão ainda mais abrangente da qualidade de vida urbana nos municípios brasileiros. Seus resultados serão divulgados em breve pelo Ministério das Cidades.

 

Maria Inês Pedrosa Nahas é doutora em ecologia, pesquisadora e professora do Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentável (IDHS) da PUC Minas (Belo Horizonte, MG). Contato: maria.ines.nahas@terra.com.br. Tel: (31) 3238-5600.